NIK: w wielu miastach nadal sporo nielegalnych billboardów

Sytuację nośników reklamy zewnętrznej w polskich miastach miała unormować ustawa krajobrazowa, obowiązująca od 2015 roku i uchwały krajobrazowe przyjmowane przez gminy na jej podstawie. Z kontroli Najwyższej Izby Kontroli wynika, że to, co w zamyśle potraktowano jak uniwersalne narzędzie, okazało się rozwiązaniem niewystarczającym. W latach 2020-2023 największy problem z nielegalnymi reklamami miała Łódź, choć jako pierwsze miasto wojewódzkie w Polsce przyjęła uchwałę krajobrazową. Nawet w Gdańsku i Opolu, gdzie stosowanie nowych przepisów przyniosło najlepsze efekty, nadal każdego roku stwierdzano znaczącą liczbę niepożądanych i nielegalnych reklam.

Zobacz: NIK bada wydatki na kampanie informacyjne rządów PiS. Pod lupą m.in. akcja o 800

Brak zaangażowania i determinacji w walce z nielegalnymi reklamami

Jak ustaliła NIK, w żadnym z kontrolowanych miast nie ustalono kompleksowych zasad i rozwiązań dotyczących sposobów weryfikacji legalności reklam, gospodarowania powierzchnią reklamową, przeciwdziałania nielegalnemu jej wykorzystywaniu, czy wreszcie współpracy między urzędami gmin, a np. zarządami dróg w tym zakresie.

Samorządy przyjęły odmienne rozwiązania organizacyjne i prawne, a do w walki z nielegalnymi reklamami podchodziły ze zróżnicowanym zaangażowaniem i determinacją. Tylko w Opolu prowadzono bieżącą inwentaryzację reklam w przestrzeni publicznej, ale i tam nie wykorzystywano w pełni jej wyników, np. do tego, by ustalić wysokość kar za umieszczanie na ulicach nielegalnych reklam i do tego, by te kary wyegzekwować.

Jeden z problemów, który pojawił się np. w Łodzi dotyczył reklam, które przed 2016 r. zostały legalnie umieszczone w przestrzeni publicznej, ale po przyjęciu uchwały krajobrazowej nie spełniały jej wymogów i w związku z tym, pod groźbą kary finansowej, powinny były zostać usunięte z ulic w określonym czasie. Przepisy nie przewidywały ani zwolnienia „legalnych” nośników z obostrzeń, ani rekompensaty za ich usunięcie. Pojawiły się wątpliwości, dlatego w 2019 r. Sąd Administracyjny zwrócił się w tej sprawie do Trybunału Konstytucyjnego, który w 2023 r. uznał takie przepisy za niekonstytucyjne. Czekając na wyrok, miasta nie podejmowały stosownych kroków nie tylko wobec tej niewielkiej liczby nośników reklamowych, których dotyczył spór, ale także wobec reklam umieszczonych w przestrzeni publicznej nielegalnie, a to zdaniem NIK nie powinno mieć miejsca.

Czytaj też: miasta walczą z chaosem reklamowym

Uchwały krajobrazowe przyjęte, ale niestosowane

NIK skontrolowała urzędy miast i zarządy dróg w Gdańsku, we Wrocławiu, w Łodzi i w Opolu. Miasta dobrano celowo, z uwzględnieniem podobieństw dotyczących przyjętych rozwiązań organizacyjnych i zróżnicowanego etapu wdrażania uchwał krajobrazowych. Okres objęty kontrolą to lata 2020–2023 (do 31 października).

Pierwszym miastem wojewódzkim, które przyjęło uchwałę krajobrazową, była Łódź (listopad 2016 roku). Mimo to w okresie objętym kontrolą NIK, miasto nie egzekwowało nowych przepisów. Następstwa były negatywne, bowiem wraz z wejściem w życie uchwały krajobrazowej, regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie przestały obowiązywać. Tym samym uchwała krajobrazowa była jedynym aktem prawa miejscowego (poza uchwałą o Parku Kulturowym ulicy Piotrkowskiej, obejmującą zaledwie 0,34proc. powierzchni miasta ), która regulowała zasady umieszczania reklam na wszystkich nieruchomościach na terenie Łodzi, a nie tylko na tych należących do miasta.

Zasady i warunki umieszczania reklam w przestrzeni publicznej wprowadziły w życie i egzekwowały jedynie Gdańsk oraz Opole. Jednak wprowadzone zasady nie zawsze były rzetelnie przestrzegane przez odpowiednie wydziały urzędów miejskich czy zarządy dróg, które np. błędnie ustalały opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogowym i nie egzekwowały kar za reklamy niespełniające wymogów uchwały krajobrazowej. W przypadku gdańskiego zarządu dróg tylko w siedmiu sprawach można było dochodzić w sumie ok. 175 tys. zł. należności.  

Jednym miastem, spośród kontrolowanych, które nie przyjęło uchwały krajobrazowej był Wrocław, mimo że upłynęło siedem lat od momentu, kiedy rada miejska zobowiązała prezydenta do przygotowania projektu takich przepisów. Również w Łodzi od pięciu lat nie przedłożono radzie miejskiej nowej uchwały krajobrazowej. Po 4,5 roku zrobił to Poznań - w lutym 2023 r., czyli już po zakończonej przez Izbę kontroli w tym mieście.

Inwentaryzacja reklam jedynie w Opolu

NIK twierdzi, że pierwszym krokiem w systemowym podejściu do rozwiązania problemu, jakim jest chaos reklamowy na ulicach miast, powinna być inwentaryzacja przestrzeni publicznej. W ocenie Izby tylko rzetelnie przeprowadzony spis pozwala na ustalenie liczby, rodzajów i lokalizacji reklam, co może być wykorzystane przy projektowaniu rozwiązań prawnych i organizacyjnych.

Z pięciu kontrolowanych miast taką inwentaryzację przeprowadziło jedynie Opole. W związku z potrzebą przygotowania projektu uchwały krajobrazowej, w listopadzie 2019 r. w urzędzie miejskim powołano zespół, którego zadaniem były m.in.: pomiary, fotografowanie i dokumentacja fotograficzna, klasyfikacja tablic i urządzeń reklamowych, sprawdzanie ich zgodności z uchwałą oraz cyfrowa ewidencja. W efekcie tak przeprowadzonej inwentaryzacji w Opolu utworzono bazę danych ulicznych reklam, która była na bieżąco aktualizowana.

Z kolei w Poznaniu w ramach projektu pilotażowego, za pomocą skaningu laserowego (technologia pozyskiwania informacji o kształcie obiektu) i fotorejestracji, sprawdzano dwie ulice na odcinku 2 km. Zidentyfikowano wówczas 516 reklam, ale na 134 znajdujące się w pasie drogowym, aż 131 było nielegalnych, czyli umieszczono je tam bez stosownego zezwolenia. Wyniki tego pilotażu nie zostały jednak wykorzystane np. do nałożenia kar za umieszczenie - bez podstawy prawnej - nośników reklam na nieruchomościach miejskich i w pasie drogowym. W trakcie kontroli NIK, w lipcu 2022 r., dane zawarte w raporcie końcowym zostały przekazane do jednostek organizacyjnych urzędu miasta i do zarządu dróg z zastrzeżeniem, że wymagają dodatkowej weryfikacji i szczegółowej analizy.

Kontrolowane miasta, poza Wrocławiem dysponowały natomiast spisem elementów miejskiej infrastruktury wykorzystywanej do działalności reklamowej i promocyjnej, m.in. wiat przystankowych wyposażonych w panele reklamowe, słupów ogłoszeniowo-reklamowych, wolnostojących citylightów (tablic reklamowych o określonych wymiarach, zwykle podświetlanych) czy billboardów. 

Nielegalne reklamy wykrywane przypadkiem

NIK wskazuje, że brak inwentaryzacji reklam był tylko jedną z przyczyn nieskutecznego i nieprawidłowego nadzoru skontrolowanych urzędów miast nad umieszczaniem w przestrzeni publicznej reklam oraz nad gospodarowaniem powierzchnią reklamową. Tylko w Opolu i w Łodzi prowadzenie tych spraw powierzono konkretnym komórkom organizacyjnym lub powołanym zespołom - w Opolu zespołowi do spraw realizacji uchwały krajobrazowej, a w Łodzi przekazano je do Biura Architekta Miasta, jednak jego działania ograniczały się do reagowania na sygnały i skargi dotyczące reklam niezgodnych z uchwałą krajobrazową.
Pomimo wyznaczenia tej komórki, jako odpowiedzialnej za zarządzanie reklamą, w urzędzie nie prowadzono postępowań administracyjnych – w zakresie kontroli legalności reklam na terenie Łodzi i nie naliczano kar z tego tytułu.

Z kolei Urząd Miasta Gdańska całość zadań związanych z jej realizacją powierzył zarządowi dróg, który odpowiadał za sprawy związane z lokalizacją reklam oraz informacji wizualnych w przestrzeni miejskiej, a także za ochronę ładu przestrzennego. W dwóch pozostałych urzędach (w Poznaniu i we Wrocławiu) kwestie te były jednymi z wielu spraw, jakimi zajmowały się wyznaczone do tego wydziały.

Nielegalne reklamy identyfikowano albo po zgłaszanych skargach, albo przypadkiem. Tylko w Poznaniu prowadzone kontrole pozwalały na wykrywanie przypadków wykorzystania nieruchomości komunalnych czy też należących do Skarbu Państwa bez umowy. W urzędzie miasta w latach 2018–2022  prowadzono 56 takich spraw, 19 wszczęto z urzędu, a 35 w wyniku wpływających sygnałów. Nie przyniosło to jednak zadowalających efektów. Spośród 43 spraw, którymi zajmował się Wydział Gospodarowania Nieruchomościami w przypadku ponad połowy (27) nie ustalono należności za wykorzystanie nieruchomości komunalnych na cele reklamowe bez umowy i nie wystosowano wezwania do zapłaty, co naruszało przepisy dwóch ustaw - o finansach publicznych i o gospodarce nieruchomościami. We Wrocławiu w 30 sprawach nie dochodzono wynagrodzenia za bezumowne umieszczanie reklam na gruncie komunalnym, a w Opolu zaniechano dochodzenia opłat w dwóch takich sprawach.

W Łodzi i w Opolu nielegalne reklamy identyfikowano przy okazji, np. podczas przeglądu nieruchomości, co do których wygasły już zawarte przed laty umowy dzierżawy, a także w czasie oględzin działek przeznaczonych do sprzedaży i doraźnie – w reakcji na napływające informacje. Po przyjęciu uchwały krajobrazowej w Łodzi tamtejszy urząd miasta nie zawierał nowych umów dzierżawy nieruchomości komunalnych na cele reklamowe, ponieważ wymagałoby to opinii Biura Architekta Miasta w zakresie ich zgodności z uchwałą krajobrazową.

Brak nadzoru i zaniżone opłaty za reklamy

Dzięki uchwałom krajobrazowym samorządy zyskały możliwość pobierania opłaty reklamowej za umieszczanie na ulicach tablic czy urządzeń reklamowych. Opłaty reklamowej nie wprowadziło jednak żadne z kontrolowanych miast, a w skali kraju spośród 2477 gmin zrobiło to zaledwie 14, z czego 3 uchyliły przyjęte przepisy.

Nie tylko urzędy miejskie niewłaściwie nadzorowały pojawianie się reklam w przestrzeni publicznej. Działania zarządców dróg, mimo prowadzenia przez nich kontroli związanych z ochroną pasa drogowego, nie były dostatecznie skuteczne i nie zapobiegły samowolnemu umieszczaniu reklam. Kontrole samych reklam stanowiły bowiem niewielki odsetek ogólnej liczby kontroli pasa drogowego – od 1,4proc. we Wrocławiu do 14proc. w Łodzi. W ich wyniku stwierdzono, że nielegalne nośniki stanowiły od ok.6 proc. do nawet 79proc. kontrolowanych reklam. Z kolei NIK, podczas oględzin wybranych ulic we wszystkich skontrolowanych miastach, zidentyfikowała tam w pasach drogowych w sumie 106 billboardów, szyldów, banerów czy stojaków reklamowych. W zależności od miasta od 12proc. do nawet 100proc. z nich znalazło się tam bez wiedzy i zgody zarządców dróg.

Niewłaściwy nadzór polegał przede wszystkim na wyrywkowym monitoringu sieci dróg. W Łodzi Izba stwierdziła, że na wszystkich poddanych oględzinom wiatach przystankowych w tym mieście znajdowały się wyświetlacze cyfrowe, emitujące reklamy ruchome, co wprost naruszało zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. W Gdańsku procedurę monitorowania sieci drogowej wprowadzono dopiero 1 stycznia 2022 r., a w Opolu nie dokumentowano faktu prowadzenia kontroli pasa drogowego.

Udzielano zgody bez kompletnej dokumentacji

W większości zarządów dróg skutkiem przeprowadzanych kontroli były kary pieniężne nakładane za nielegalne zajęcie pasa drogowego, przy czym w Łodzi, we Wrocławiu i w Gdańsku dotyczyły krótszego niż faktyczny okresu, w którym do takiego samowolnego zajęcia pasa doszło. W Łodzi, w jednej ze spraw, decyzję o nałożeniu kary wydano dopiero po 836 dniach od chwili wszczęcia postępowania.

NIK zwraca uwagę także na to, że większość zarządów dróg (w Łodzi, Opolu i we Wrocławiu) wydawała zezwolenia na zajęcie pasów drogowych na podstawie niekompletnych wniosków, które nie zawierały wymaganych załączników, np. szczegółowego planu sytuacyjnego. Dotyczyło to od 57proc. do 80 proc. zbadanych przez NIK wniosków, a w Łodzi wszystkich kontrolowanych przypadków.

Jedynie we Wrocławiu i w Gdańsku udostępniano wiaty przystankowe i słupy reklamowe podmiotom zewnętrznym, wyłonionym w postępowaniach o charakterze konkurencyjnym – zainteresowanym zapewniono równy dostęp do oferty i wybór firmy, która złożyła najkorzystniejszą cenowo propozycję. W Łodzi zarządca dróg z naruszeniem zasad legalności i gospodarności przekazał spółce miejskiej zarządzanie gruntami w pasie drogowym (miejscami przystankowymi) dróg publicznych na terenie miasta. To spowodowało, że spółka stała się w zasadzie wyłącznym zarządcą infrastruktury przystankowej i miała prawo udostępniać odpłatnie te elementy podmiotom z branży reklamowej nawet na 31 lat. W efekcie zarządca dróg uzyskiwał przychody z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego przez reklamy, natomiast przychody za udostępnianie infrastruktury przystankowej wpływały do kasy Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego.

Źle naliczane opłaty 

Stwierdzone przez NIK nieprawidłowości dotyczą także ustalania opłat za umieszczenie reklamy w pasie drogowym. W czterech skontrolowanych zarządach dróg wyliczano je niezgodnie z ustawą o drogach publicznych, bowiem powierzchnię reklamy obliczano wyłącznie na podstawie jej części ekspozycyjnej, z pominięciem elementów konstrukcyjnych i zamocowań. W efekcie, w 20 zbadanych przez NIK decyzjach zarządy dróg zaniżyły wartość opłaty stanowiącej dochód budżetu gminy w sumie o ponad 109 tys. zł. 
 

W Gdańsku zarząd transportu dla czterech umów na zajęcie pasa drogowego (z 21 objętych badaniem) nie dokonał waloryzacji czynszu dzierżawnego, wbrew wyraźnym postanowieniom tych umów. Łączna wartość nieustalonej i niedochodzonej od kontrahentów należności wyniosła niemal 97 tys. zł.

Brak było również ścisłej współpracy między miejskimi jednostkami organizacyjnymi, co polegało na nieprzekazywaniu sobie wzajemnie informacji o nielegalnych reklamach i o popełnionych w związku z nimi wykroczeniach. W latach 2020–2023 jedynie w Opolu tamtejszy zarząd dróg skierował do Straży Miejskiej 23 wnioski o ukaranie sprawców nielegalnego umieszczenia ogłoszeń lub plakatów reklamowych. Z kolei w Poznaniu zarząd dróg przekazywał urzędowi miasta informacje o reklamach zlokalizowanych tylko na nieruchomościach komunalnych.

Wnioski do ministerstwa, prezydentów miast i zarządów dróg

W związku z ustaleniami kontroli, NIK skierowała wnioski do Ministra Rozwoju i Technologii, prezydentów kontrolowanych miast i do dyrektorów tamtejszych zarządów dróg.

Ministrowi Rozwoju i Technologii Izba zaproponowała rozważenie działań, których skutkiem byłoby podjęcie przez rząd inicjatywy legislacyjnej w celu uwzględnienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., mając na uwadze potrzebę zapewnienia właściwego mechanizmu kompensacyjnego dla podmiotów, które zostały zobowiązane do usunięcia legalnych tablic i urządzeń reklamowych na podstawie uchwał krajobrazowych.

Do prezydentów miast zwrócono się m.in. o zapewnienie prowadzenia systematycznej kontroli legalności reklam umieszczonych w przestrzeni miejskiej, w tym w szczególności na nieruchomościach komunalnych i zarządzanych przez gminę gruntów Skarbu Państwa oraz podejmowanie działań w celu niezwłocznego ustalania i dochodzenia należności za bezumowne korzystanie z nieruchomości komunalnych i zarządzanych przez gminę gruntów Skarbu Państwa w celach umieszczania reklam. NIK sugeruje również określenie zasad umieszczania reklam na mieniu komunalnym i zarządzanymi przez gminę gruntami Skarbu Państwa oraz dostosowanie istniejących uregulowań wewnętrznych do aktualnych przepisów prawa miejscowego, monitorowanie działań podmiotów zarządzających mieniem komunalnym i gruntami wykorzystywanymi do umieszczania na nim reklam.

Z kolei dyrektorom zarządów dróg zaleca zwiększenie nadzoru nad prowadzeniem postępowań administracyjnych w zakresie rozpoznawania wniosków, wydawania decyzji i naliczania kar, w tym terminowością załatwiania spraw dotyczących naliczania opłat i wymierzania kar za samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamy, wydawanie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy na podstawie kompletnych i aktualnych wniosków oraz uwzględnianie właściwej powierzchni reklamy, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, przy wyliczaniu wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego.